Résumé du webinaire avec le professeur Lawrence Susskind – Conseil international de la Médiation

Thème « Les conflits, talon d'Achille de la transition énergétique : quel rôle pour la médiation ? »

Nous remercions le Conseil Internationale de la Médiation pour leur soutien à ces webinaires.

Le professeur Susskind invite les personnes intéressées à découvrir ses travaux sur les énergies renouvelables et la médiation sur le site renewable-energy.mit.edu

Cette conversation a été animée par Hannah Mowat, membre du groupe de pilotage du Comité Environnement du Conseil Internationale de la Médiation.

Le vidéo entier du webinaire est disponible ici.

La série de webinaires d’automne du Comité Environnement du Conseil international de médiation a débuté par un échange avec le professeur Lawrence Susskind, titulaire de la chaire Ford au MIT. Fort de cinq décennies de travail dans le domaine de la résolution des litiges publics et de ses travaux récents sur la médiation dans le contexte des tensions liées aux énergies renouvelables, le professeur Susskind a présenté un compte rendu détaillé et convaincant du rôle que la médiation a joué dans la résolution des litiges relatifs à l’implantation des installations d’énergies renouvelables.

Après un accueil chaleureux de la part de Béatrice Brenneur, présidente de l’International Mediation Council, le professeur Susskind nous a expliqué pourquoi la médiation est si cruciale dans les litiges relatifs à l’implantation des installations d’énergies renouvelables, en quoi elle consiste et quel type d’impact elle a sur les projets aux États-Unis.

D’où proviennent les tensions liées au développement des énergies renouvelables ?

Les tensions liées au développement des énergies renouvelables naissent du sentiment de ne pas être écouté et de ne pas être pris en compte : Susskind a expliqué que beaucoup pensent que l’opposition provient de « personnes qui ne veulent aucun changement là où elles vivent, qui, par égoïsme, ne veulent rien changer ». Susskind a qualifié l’explication NIMBY (« Not In My Back Yard », « pas dans mon jardin ») de « totalement erronée ». Les communautés s’opposent parce que les décisions concernant la technologie, l’emplacement et les mesures d’atténuation ont déjà été prises au moment où elles ont connaissance d’un projet, peut-être via les réseaux sociaux plutôt que par le biais d’une véritable proposition. Leur première réaction est de se demander pourquoi elles n’en entendent parler qu’à ce moment-là. L’opposition est donc une réponse normale et rationnelle à cette exclusion.
L’opposition n’est pas seulement un fardeau à supporter, elle entraîne des coûts matériels pour les développeurs énergétiques : les citoyens soutiennent généralement les énergies renouvelables, mais les projets sont souvent retardés, bloqués ou annulés en raison de l’opposition locale. Aux États-Unis, environ 20 à 25 % des projets d’énergies renouvelables ont été interrompus au cours des 4 à 5 dernières années. L’équipe de recherche du MIT a recensé 54 projets bloqués.
L’implantation des installations nécessaires à la transition énergétique ne peut se faire qu’au rythme de la confiance : plusieurs États américains ont tenté d’empêcher toute participation locale à l’examen des projets d’installations d’énergie renouvelable afin de résoudre le problème du blocage par l’opposition, ce qui a donné lieu à un nombre considérable de procédures judiciaires. De mauvaises relations se sont installées en raison de la manière dont les choses ont été menées, car elles ne partaient pas d’une base de confiance.
À quoi ressemble le processus de médiation et quel rôle les médiateurs jouent-ils pour rétablir la confiance ? Larry a expliqué qu’il est impossible de passer d’une pétition émanant de personnes en colère pour des raisons diverses à une négociation structurée sans l’intervention d’un tiers neutre chargé de gérer le processus de sélection de toutes les parties, d’élaborer un ordre du jour, un calendrier, un budget et un accord écrit.

Éléments essentiels d’une médiation :

Calendrier : la médiation intervient après qu’un promoteur a défini un concept de projet, mais avant qu’il ne soumette une proposition technique et financière détaillée à l’autorité de régulation.
Délai fixe : convenu dès le départ (3, 6, 8 ou 12 mois), jamais seulement quelques semaines. Le médiateur propose ce qui est réaliste.
Identification et rencontre des parties prenantes (travail en dehors de la table de négociation) : des médiateurs neutres mènent des entretiens confidentiels avec plusieurs dizaines de personnes. Ils établissent une matrice des groupes de parties prenantes en fonction de leurs préoccupations, puis la diffusent de manière anonyme, accompagnée d’un projet d’ordre du jour, d’un plan de travail, d’un budget et d’un calendrier. Cette phase est essentielle pour instaurer la confiance.
Représentation : les groupes de parties prenantes choisissent leurs propres représentants, et la table ronde comprend le promoteur (et ses avocats), les élus et les autorités de régulation. Les personnes s’adressent au médiateur neutre, et non au promoteur.
Enquête conjointe : les parties ont accès à l’expertise technique qu’elles choisissent ensemble.
Négociation multipartite : elle vise à parvenir à un consensus sur les modifications à apporter à la proposition, et non pas simplement à un échange d’informations ; les médiateurs s’emploient activement à rééquilibrer les rapports de force afin que les groupes habituellement exclus puissent influencer la conception du projet.
Résultat : un accord écrit, souvent accompagné d’un accord sur les retombées pour la communauté, qui constitue une proposition plutôt qu’une décision. Il ne s’agit pas d’un contrat juridique, car de nombreuses parties ne sont pas des personnes morales. Les élus ne peuvent pas déléguer leurs responsabilités constitutionnelles.
Après la médiation : le promoteur révise son projet et le soumet, ce qui déclenche le délai officiel d’octroi du permis. Les termes convenus deviennent des conditions volontaires du permis, appliquées par l’autorité de régulation, dont le personnel a observé le processus.
Médiateurs : leur rôle est très actif et fonctionne mieux en équipe, avec une personne chargée du travail en dehors de la table de négociation et une autre à la table.

6. Obstacles

Les avocats des promoteurs s’y opposent, craignant que les réunions privées ne débouchent sur des informations utilisées à l’encontre de leurs clients et s’attendant à obtenir gain de cause devant les tribunaux.
Les autorités de régulation et les élus sont réticents à s’engager dans un processus informel hors de leur champ de compétence.
La médiation est d’autant plus difficile qu’elle intervient tardivement, une fois que le conflit a atteint son paroxysme (« J’aurais aimé que vous m’appeliez il y a un an »).

Questions-réponses, organisées par Nicolas Le Mehauté, membre du comité de pilotage de la commission Environnement du Conseil international de la médiation

1. La négociation porte-t-elle uniquement sur les mesures de compensation, ou sur le projet lui-même ? Peut-elle fonctionner lorsque le litige porte sur la justification même du projet ?

Oui. Ce qui est négocié, c’est « le projet plus » : le projet initial tel qu’il a été modifié et enrichi par les résultats de la négociation. Exemples :

Énergie solaire et terres agricoles : une étude de terrain montre que les cultures peuvent pousser sous les panneaux, que les agriculteurs sont rémunérés pour leurs terres et que les moutons paissent sous les panneaux (ce qui permet au promoteur d’économiser les frais de désherbage).
Les éoliennes peuvent être déplacées pour éviter les sites sacrés.
Les éoliennes peuvent être arrêtées pendant la migration des oiseaux.

Les promoteurs ne proposent pas ces solutions de leur propre initiative, mais ils le feront dans le cadre d’un processus collaboratif visant à parvenir à un consensus.

« Il y a des mesures que vous pouvez prendre, qui ne figuraient pas dans votre projet initial, et qui peuvent générer des avantages pour les personnes qui ne supportent que les coûts liés à votre projet. L’approche « tout ou rien » – soit vous construisez, soit vous ne construisez pas – n’est donc pas applicable. »

2. Qu’apporte la médiation que la consultation publique obligatoire n’apporte pas ?

La Convention d’Aarhus n’exige que d’améliorer l’information environnementale et de favoriser la participation du public à la prise de décisions : des avis, de la transparence, un micro pour que les gens puissent s’exprimer, et un procès-verbal.

Rien ne garantit que les préoccupations entraînent une modification du projet. La médiation est une négociation qui aboutit à un accord consensuel, indiquant quelles préoccupations du public ont été intégrées dans le « projet plus » révisé.

La réglementation devrait reconnaître ce processus informel, que l’autorité de régulation observe plutôt qu’elle ne dirige. C’est le promoteur, et non l’autorité de régulation, qui intègre l’accord, révise le projet et le soumet comme d’habitude.

3. Quelles sont les craintes des promoteurs lorsqu’ils envisagent la médiation ?

Susskind distingue le dialogue de la médiation animée par des professionnels. La principale crainte du monde des affaires est que le processus dure une éternité et échoue, ce qui coûterait du temps et de l’argent.

La solution réside dans la fixation d’une date butoir réelle et la mise en place d’un processus structuré. Il insiste également sur la matrice d’évaluation des parties prenantes et sur l’engagement en faveur d’une véritable participation, plutôt que d’une simple transparence.

Il reconnaît qu’il est difficile de convaincre les autorités de régulation et les élus de participer, et explique que c’est la raison pour laquelle le processus est animé par une équipe de médiateurs.

4. Qui finance les médiateurs, et comment la neutralité est-elle préservée ?

Modèle privilégié : l’État finance la médiation par le biais de subventions. Le Massachusetts et la Californie sont les deux premiers États à avoir adopté ce modèle. Le promoteur et les opposants peuvent solliciter conjointement une subvention auprès de l’organisme de régulation, qui y trouve son intérêt car les projets contestés deviennent alors plus faciles à examiner.
Solution de repli : un budget est prélevé sur le plan de travail. Les parties prenantes volontaires (publiques/privées) y contribuent, un comité exécutif composé de 4 à 5 personnes (dont l’élu, le promoteur et d’autres parties prenantes) valide les factures mensuelles du médiateur, et l’argent est déposé sur un compte bancaire local. Cela brouille le lien entre le bailleur de fonds et le médiateur.

5. Comment développer les compétences et les réseaux d’experts en médiation environnementale, comme aux États-Unis ou aux Pays-Bas, alors que ces compétences ne sont pas enseignées ?

Ces compétences diffèrent de la médiation certifiée de manière formelle, et une formation de vingt heures ne suffit pas. Susskind a proposé trois voies :

Faire émerger la formation des programmes consacrés à l’énergie, à l’environnement, au climat et à l’aménagement du territoire, comme au MIT, en complément (et non en remplacement) de l’accréditation officielle des médiateurs.
Travailler en équipes de médiateurs aux compétences complémentaires.
Créer des programmes d’apprentissage. Les cabinets de conseil à travers l’Europe pourraient chacun accueillir un médiateur junior pendant un an, avec une formation en ligne en parallèle, sur le modèle du Consensus Building Institute. Il souligne que ces compétences ne peuvent s’acquérir uniquement à partir d’un cours, d’une vidéo ou d’un livre.

Jacques Bénard, membre du groupe de pilotage du Comité Environnement de l’International Mediation Council, a prononcé le discours de clôture : il a récapitulé les points clés :

l’opposition ne se résume pas au syndrome « pas dans mon jardin » (NIMBY) ;
la médiation est une négociation informelle dont le résultat n’acquiert une valeur juridique qu’à travers la procédure d’autorisation ;
le succès repose sur la confiance et sur un médiateur neutre et actif ;
ce rôle nécessite une expérience de terrain et un accompagnement.

Les deux prochains webinaires auront lieu le 6 novembre avec Jaume Moya (avocat et médiateur, Catalogne) et le 4 décembre avec Karin Frei (médiatrice certifiée travaillant dans le domaine des énergies renouvelables dans toute la Suisse).